十年禁漁入法破解“無魚”之困
長江保護(hù)法草案直面生態(tài)環(huán)境保護(hù)薄弱環(huán)節(jié)
□ 本報記者 蒲曉磊
1月3日，“長江白鱘沒有進(jìn)入2020年”的消息登上了網(wǎng)絡(luò)熱搜。
長江白鱘滅絕的消息，來源于國際學(xué)術(shù)期刊《整體環(huán)境科學(xué)》在線發(fā)布的中國水產(chǎn)科學(xué)研究院長江水產(chǎn)研究所專家的一篇研究論文。專家們在論文中稱，長江白鱘這一中國長江特有物種，目前已經(jīng)滅絕。
近些年來，洞庭湖、鄱陽湖頻頻干旱見底，部分水系嚴(yán)重斷流、河湖生態(tài)功能退化、生物完整性指數(shù)到了最差的“無魚”等級，一些珍稀、瀕危野生動植物種群數(shù)量急劇下降、棲息地和生物群落遭到破壞。
長江“病了”，而且“病得不輕”。
在進(jìn)行了系統(tǒng)檢查之后，長江的病因被查出——長江生態(tài)環(huán)境硬約束機制尚未建立，長江保護(hù)法制進(jìn)程滯后。
病因已經(jīng)查出，便須對癥下藥——制定一部具有針對性、特殊性和系統(tǒng)性的長江保護(hù)法，迫在眉睫。
這部千呼萬喚的法律草案終于亮相——2019年12月23日，長江保護(hù)法草案(以下簡稱草案)提請十三屆全國人大常委會第十五次會議審議。
多位參與立法工作的專家在接受《法制日報》記者采訪時指出，草案明確長江十年禁漁、建立協(xié)調(diào)機制、生態(tài)修復(fù)等規(guī)定，直指當(dāng)前長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的薄弱環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了堅持問題導(dǎo)向的立法原則，對于破解長江“無魚”的困境和治療其他“病癥”，都會發(fā)揮巨大的作用。
長江十年禁漁擬寫入法律
“從未遇見，聽聞已是永別。”
有網(wǎng)友在看到長江白鱘滅絕的消息后，說了這樣一句話。
長江白鱘的滅絕，讓人再次感受到了長江生物保護(hù)的緊迫性。事實上，當(dāng)下的長江生物完整性指數(shù)，已經(jīng)到了最差的“無魚”等級。
為了改變“無魚”困局，長江開啟了十年禁漁——2020年1月1日起，長江流域的重點水域?qū)⒎诸惙蛛A段實行漁業(yè)禁捕。
值得注意的是，長江十年禁漁還寫入了草案。
草案規(guī)定，國家對長江流域重點水域?qū)嵭袊?yán)格捕撈管理。在長江流域水生生物保護(hù)區(qū)全面禁止生產(chǎn)性捕撈；在本法實施之日起十年內(nèi)，長江干流和重要支流等重點水域全面禁止生產(chǎn)性捕撈，具體管理辦法和重點水域范圍由國務(wù)院有關(guān)部門制定。
不僅如此，草案還在長江流域標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的有關(guān)規(guī)定中，增加了關(guān)于生物完整性指數(shù)的內(nèi)容，明確有關(guān)部門和地方人民政府根據(jù)物種資源狀況建立長江流域水生生物完整性指數(shù)評價體系，并將其變化狀況作為評估長江流域生態(tài)系統(tǒng)和水生生物總體狀況的重要依據(jù)。
將生物完整性指數(shù)寫入草案，有多重要？
中科院水生所院士曹文宣指出，生物完整性指數(shù)是水生態(tài)系統(tǒng)評價中應(yīng)用最廣泛的指標(biāo)之一，通過與非生物因素調(diào)查聯(lián)合運用，可用來綜合分析生物或非生物因素干擾對一定區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)狀況及其變化的影響。
不僅如此，生物完整性指數(shù)還可以與其他生物參數(shù)結(jié)合運用，綜合反映水體的生物學(xué)狀況，進(jìn)而評價河流乃至整個流域的健康狀態(tài)。
“這條規(guī)定是一項非常重要的制度創(chuàng)設(shè)，是落實山水林田湖草生命共同體理念的有力舉措。”曹文宣說。
協(xié)調(diào)機制要落地仍需細(xì)化
無論是十年禁漁的有效執(zhí)行，還是生物完整性指數(shù)評價體系的建立，都涉及一個重要主體——有關(guān)部門和地方人民政府。
然而，在涉及多個領(lǐng)域、多個部門、多個地方的長江保護(hù)工作中，長期以來統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動的工作機制尚不健全，管理體制條塊分割、部門分割、多頭管理依然存在，干支流、左右岸、上中下游協(xié)同治理能力較弱，整體合力的形成并不容易。
對此，草案在保證充分發(fā)揮各部門、各地方積極性的基礎(chǔ)上，充分體現(xiàn)協(xié)調(diào)機制的權(quán)威性，明確了協(xié)調(diào)機制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，并明確了協(xié)調(diào)機制在組織建立各項制度體系及制度運行中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地位。
這一制度設(shè)計，被視為解決長江保護(hù)管理體制中“九龍治水”頑疾的有效手段。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部長江辦政策規(guī)劃處處長衣艷榮說，草案將協(xié)調(diào)機制的相關(guān)規(guī)定貫穿其中，通過強化協(xié)調(diào)機制職責(zé)的制度設(shè)計，有利于解決管理體制中所謂的“九龍治水”問題。
在全國人大常委會會議分組審議期間，協(xié)調(diào)機制也是全國人大常委會委員關(guān)注的重點。一些委員提出，協(xié)調(diào)機制還可以再進(jìn)一步完善，以確保這一制度有效落地實施。
“看了以后感覺，協(xié)調(diào)機制職責(zé)不是太明晰，一般來說協(xié)調(diào)機制是制度、機制，但是從現(xiàn)在條款的表述看又像協(xié)調(diào)機構(gòu)，究竟是制度、機制還是機構(gòu)？它們之間是什么關(guān)系？我覺得還需要明確。”周洪宇委員說。
王教成委員指出，要使運行機制順暢起來，要細(xì)化運行的機制、運行的流程、協(xié)調(diào)的權(quán)責(zé)，用順暢的運行機制，解決以往“九龍治水”的突出矛盾，清晰勾畫落實多元共治、協(xié)同落實的具體路徑，切實發(fā)揮權(quán)威高效的國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制效能，使這個機制真正有效地統(tǒng)籌全面、聯(lián)通末端，落實到共治最后一公里。
生態(tài)修復(fù)擺在壓倒性位置
長江保護(hù)工作，既要防止長江流域的生態(tài)環(huán)境變壞，也要讓已經(jīng)遭受破壞的長江流域生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境變好。為此，針對長江流域生態(tài)系統(tǒng)破壞的突出問題，草案把生態(tài)修復(fù)擺在壓倒性位置。
在衣艷榮看來，生態(tài)修復(fù)可以算是草案最大亮點之一，不僅以專章的形式作出規(guī)定，還對長江保護(hù)中存在的問題一一提出修復(fù)方案。
“草案第二十三條規(guī)定，設(shè)立國家和省級生態(tài)保護(hù)專項資金，同時國家鼓勵社會資本投入生態(tài)修復(fù)。這條規(guī)定的意義很大。就好像人生病后要去治病，肯定是要花錢的，生態(tài)修復(fù)要想落實到位，同樣必須有資金支持。這一規(guī)定解決了資金保障問題，工作上就可以對保護(hù)修復(fù)作出系統(tǒng)性規(guī)劃和整體性安排。”衣艷榮說。
衣艷榮同時認(rèn)為，草案明確鼓勵社會資本進(jìn)入，有利于發(fā)揮市場活力和調(diào)動社會積極性，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化，為以后政府規(guī)范和引導(dǎo)社會資本參與提供法律依據(jù)，解決單純財政投入力量不足的問題，更好地構(gòu)建“共抓大保護(hù)”的多方參與機制。
草案第三十七條第二款規(guī)定，對歷史遺留的長江流域生態(tài)損毀問題，應(yīng)當(dāng)依法追究損毀責(zé)任人的責(zé)任。無法確定損毀責(zé)任人的，按照事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則，合理確定修復(fù)治理費用保障方式，分別納入各級政府預(yù)算。
“在生態(tài)環(huán)境修復(fù)專章的開始部分作出這一規(guī)定，意義很大，為后面的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作作了根本性的保障。按照這一規(guī)定，誰破壞誰修復(fù)，找不到損毀責(zé)任人就由政府負(fù)責(zé)修復(fù)，體現(xiàn)了‘誰受益誰補償’‘誰破壞誰修復(fù)’的原則和政府對生態(tài)、對歷史、對人民負(fù)責(zé)的立場。”衣艷榮說。
